REALNOŚĆ 5/2025
WYBRANE ELEMENTY PROCEDURY WYWŁASZCZENIA
NIERUCHOMOŚCI POD DROGI PUBLICZNE
ŹRÓDŁO PRAWNE I ISTOTA WYWŁASZCZENIA
W dzisiejszym świecie obserwujemy nieustanny rozwój inwestycji drogowych o charakterze lokalnym oraz sieci dróg szybkiego ruchu t.j. drogi ekspresowe czy autostrady. Budowa drogi publicznej to niezwykle ważne i złożone przedsięwzięcie, które wymaga gruntownej analizy warunków technicznej oraz przepisów drogowych. Etapem poprzedzającym budowę ww. dróg publicznych jest skuteczne wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, czyli pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako zasadniczy akt prawny przewiduje szczególny tryb wywłaszczania nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne, któremu towarzyszy wypłata słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji RP) – „Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego.” Fundamentalnymi zatem aktami prawnymi w dalszych rozważaniach na temat aspektów prawnych wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne będzie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych („specustawa drogowa” lub „ZRID”), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami („UGN”) czy ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych („u.d.p.”). Nadmienia się, że do źródeł prawnych wywłaszczenia pod inwestycje infrastrukturalne zalicza się również ustawę z dnia 12 kutego 2009r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego („specustawa lotniskowa”), ustawę o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (specustawa przeciwpowodziowa) czy ustawę z dnia 10 maja 2018r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, jednakże tematyka niniejszego artykułu poświęcona została w pełni inwestycjom drogowym.
CHARAKTER I TRYB DORĘCZENIA DECYZJI ZRIDOWSKIEJ
W pierwszej kolejności wskazuje się, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej ma charakter administracyjny (przymusowy). Wskutek decyzji aparatu władzy administracyjnej następuje z mocy prawa przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy stosownego zarządcy drogi publicznej. Obligatoryjnymi przesłankami zastrzeżonymi w Konstytucji RP dla zastosowania tak inwazyjnego rozwiązania jak wywłaszczenie nieruchomości jest wyżej wymieniony cel publiczny oraz słuszne odszkodowanie. Warto nadmienić, że decyzja wywłaszczeniowa to narzędzie prawne, któremu towarzyszą daleko posunięte skutki prawne w postaci: (i) podział i scalenie nieruchomości wedle potrzeb inwestora (ii) przeniesienie prawa nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa („SP”) lub jednostkę samorządu terytorialnego („JST”) oraz (iii) udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji drogowej („Ustawodawca utożsamia decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”). W rezultacie z uwagi na powagę ww. decyzji administracyjnej konieczne są dodatkowe przesłanki zastrzeżone w art. 112 ust. 3 dla zastosowania procedury wywłaszczenia, zgodnie z którymi: wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z kolei w przypadku inwestycji drogowych ustawodawca nie przewidział w specustawie drogowej wcześniejszych indywidualnych rokowań między przyszłym inwestorem, a dotychczasowym właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W świetle zaprezentowanej konstrukcji wywłaszczenia brak elementu równorzędności stron, które zawierają umowę o wspólnie wypracowanej treści w formie aktu notarialnego.
Zgodnie z wymogami formalnymi postępowanie o wydanie decyzji ZRID prowadzone przez właściwego miejscowo wojewodę – jeśli gdy dotyczy dróg krajowych lub wojewódzkich, albo właściwego miejscowo starostę – jeśli przedmiotem postępowania są drogi gminne lub powiatowe. Wnioskodawcą postępowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dróg leżących w jego zarządzie albo właściwy zarządca pozostałych dróg wedle u.o.p. Do składanego wniosku o wydanie decyzji ZRIDowskiej załącza się jako obligatoryjne elementy w postaci mapy z projektami podziału nieruchomości, na której ma przebiegać przyszła inwestycja drogowa, czy zestawienie zamierzonych nieruchomości do wywłaszczenia na rzecz SP czy JST. Z wymienionych informacji jednoznacznie wynika, iż już na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, wiadome są nieruchomości, które potencjalnie zostaną wywłaszczone. Wskazuje się, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie o ZRID oraz zawiadomienie o wydaniu tej decyzji, wysyłane są na adresy figurujące w katastrze nieruchomości. Wyjaśnia się, że kataster nieruchomości (inaczej ewidencja gruntów i budynków) zgodnie z treścią art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 7 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami – dalszy wywód nt. katastru poświęcony w kolejnym akapicie. „Dane adresowe zawarte w systemie PESEL będą miały decydujące znaczenie dla ustalenia adresu do wysyłki zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji ZRID lub o wydanie tej decyzji. Osoby, których aktualne dane adresowe nie zostały ujawnione w systemie PESEL, najpewniej nie otrzymają tych zawiadomień. W świetle art. 22 ust. 2 zd. 1 PrGeodKart nie ulega wątpliwości, iż obowiązek aktualizacji danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w tym przede wszystkim ich miejsca stałego pobytu, względnie adresu siedziby, spoczywa na nich samych.” Zgodnie z tezą WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021r. „w myśl art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa co do zasady na właścicielach nieruchomości. Zatem, jeżeli – jak twierdzą skarżący – od wielu lat nie zamieszkują pod danym adresem, czy też spółka nie jest spółką cywilną, lecz jawną i ma inną siedzibę, to są to dane, które powinni byli zaktualizować w myśl wskazanego przepisu. Tym samym doręczenie korespondencji na adres widniejący w katastrze, choćby był nieaktualny, nie stanowi co do samej zasady o naruszeniu przepisów powołanej ustawy.” W rezultacie właściciele nieruchomości powinni zachować czujność w zakresie aktualizacji ww. danych adresowych, albowiem jakiekolwiek zaniedbania w tym zakresie może rodzić dla nich daleko posunięte negatywne konsekwencje prawne i faktyczne.
WPIS W KSIĘDZE WIECZYSTEJ I KATASTRZE NIERUCHOMOŚCI
Ze szczególnym charakterem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wiążą się stosowne skutki prawne o specyfice prawnorzeczowej. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. W świetle zaprezentowanej konstrukcji prawnej przepisu, na podstawie decyzji ZRID dokonuje się zmiany stanu prawnego nieruchomości oraz ewidencyjnego oznaczenia nieruchomości. Przedmiotem wpisu do księgi wieczystej jest zmiana podmiotowa dotychczasowego właściciela, w miejsce którego wpisywany jest podmiot publicznoprawny. Opisanej zmianie towarzyszy również wykreślenie praw ograniczonych ustanowionych na nieruchomości i wpisanych w księdze wieczystej, w tym hipoteki. „Zmiany dokonuje się oczywiście do takiej części nieruchomości, która objęta została liniami rozgraniczającymi teren dla drogi publicznej, chyba że w skład tego terenu weszła cała nieruchomość.” Oprócz zmian o walorze własnościowym, decyzja ZRID wywołuje również skutki w zakresie ewidencyjnego opisu nieruchomości i ich części. Niniejsze podyktowane jest podziałem nieruchomości, w wyniku którego dokonuje się ewidencyjnego wydzielenia działek gruntu wraz z ich nowym oznaczeniem, granicami ewidencyjnymi i wielkością powierzchni. Z uwagi na mechanizm działania decyzji administracyjnych, dokonywanie zmian w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków następuje dopiero z chwilą, gdy decyzja ZRID stała się ostateczna.
RYGOR NATYCHMIASTOWEJ WYKONALNOŚCI
Z uwagi na specyfikę realizacji przedsięwzięć drogowych, ustawodawca wyposażył wojewodę lub starostę w możliwość opatrzenia decyzji wywłaszczeniowej rygorem natychmiastowej wykonalności złożonym na wniosek stosownego zarządcy drogi – art. 17 specustawy drogowej. Z przywołanej konstrukcji przepisu prawnego wynika kilka istotnych postulatów: (i) rygor ten może być przy tym nadany już w samej decyzji albo w odrębnym postanowieniu po wydaniu tej decyzji i może się odnosić jedynie do decyzji organu I instancji (ii) rygor natychmiastowej wykonalności nie jest nadawany z urzędu, lecz na wniosek zarządcy przyszłego drogi publicznej (iii) wnioskodawca powinien uzasadnić nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności interesem społecznym i gospodarczej; przy czym budowa drogi publicznej stanowiąca cel publiczny jest niewystarczającą argumentacją, albowiem nadanie tegoż rygoru ma charakter wyjątkowy podyktowany szczególnymi okolicznościami. Zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007r. „(…) warunkiem koniecznym wydania zezwolenia jest ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek.” W jaki sposób należy rozumieć pojęcie uzasadnionego przypadku, podczas gdy ustawodawca nie stworzył jego definicji legalnej w specustawie drogowej wymaga praktyki, doświadczenia i stosownego zorientowania w okolicznościach towarzyszących inwestycji drogowej. Linia orzecznicza poprzez konkretne przypadki wskazuje co oznacza pojęcie uzasadnionego przypadku. Dla przykładu „poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.” Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2018r. „zawarty we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności argument o konieczności ograniczenia możliwości wystąpienia z roszczeniami wobec miasta przez prywatny podmiot na skutek ewentualnych opóźnień w realizacji inwestycji stanowi uzasadnianą przesłankę nadania takiego rygoru. Niewątpliwie bowiem mamy do czynienia z powołaniem się przez zarządcę drogi na interes gospodarczy miasta. Nie sposób również nie zgodzić się tezą, że usprawnienie komunikacji na ulicach powiatowej i gminnej jest zgodne z interesem społecznym.”
Wymaga zaznaczenia, że z konstrukcji przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nie wynika bezwzględny nakaz natychmiastowego rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej pod rygorem jej zagrożenia. W razie opóźnień z rozpoczęciem inwestycji drogowej, ewentualne konsekwencje sprowadzają się do ryzyka uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności; przy czym „(…) rozpoczęcie inwestycji drogowej to nie tylko budowa samej drogi, ale również prace przygotowawcze, które nie zawsze związane są z wykonywaniem samych robót budowlanych.” Nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności powinna jednak towarzyszyć ostrożność, albowiem rodzi poważne skutki prawne w postaci: (i) zobowiązania do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (ii) uprawnienia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (iii) uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych (iv) uprawnienia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Należy również pamiętać o ważnym obowiązku nałożonym na zarządcę drogi publicznej, zastrzeżonym w art. 17 ust. 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 1, dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. „Norma ta nie ma zastosowania do przypadków, w których zajęta na cele publiczne nieruchomość zabudowana jest budynkiem gospodarczym, budynkiem z lokalami użytkowymi lub budynkiem służącym zaspokajaniu innych potrzeb niż mieszkaniowe.”
ODSZKODOWANIE ZA WYWŁASZCZONE NIERUCHOMOŚCI
„Przyznanie odszkodowania za wywłaszczone z mocy prawa nieruchomości następuje w odrębnym postępowaniu niż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.” Prawna konstrukcja mechanizmu wywłaszczania nieruchomości na potrzeby drogowe rozróżnia skutek prawny w postaci wywłaszczenia nieruchomości z dniem ostateczności decyzji wywłaszczeniowej od konieczności wypłaty odszkodowania w odrębnej decyzji odszkodowawczej. Z uwagi na rozbieżny charakter decyzji wywłaszczeniowej od decyzji odszkodowawczej, przyjęte rozwiązanie oceniać należy jako właściwe, transparentne i porządkujące kolej czynności koniecznych kroków działania. Zgodnie z wymogami proceduralnymi, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Jeżeli decyzję wywłaszczeniową opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, decyzję odszkodowawczą wydaje się w terminie 60 dni od dnia ww. rygoru. Przewodnia reguła przyświecająca wywłaszczeniu nieruchomości nakazuje, by wysokość odszkodowania miała słuszny charakter (art. 21 Konstytucji RP) – „Wysokość odszkodowania winna zrekompensować właścicielowi wartość odebranych praw rzeczowych. (…) Ponadto odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 KC zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.” Wyżej opisane odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, o czym szerzej w kolejnym akapicie. W przypadku braku możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości (np. z uwagi na charakter nieruchomości czy jej braku na rynku nieruchomości), wtenczas ustala się wartość odtworzeniową wywłaszczanej nieruchomości. Warto pamiętać, że brak ostateczności decyzji wywłaszczeniowej w żaden sposób nie tamuje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie słusznego odszkodowania.
„Wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.” W przypadku postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stosuje się transparentne reguły zastrzeżone dla wyceny nieruchomości wedle UGN. Definicję legalną wartości rynkowej nieruchomości zawiera treść art. 151 UGN, zgodnie z którą jest to szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W praktyce przy ocenie wartości rynkowej nieruchomości kieruje się następującymi postulatami – „(…) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.” Zgodnie z treścią art. 156 UGN sporządza się operat szacunkowy stanowiący odzwierciedlenie wartości rynkowej nieruchomości oraz materialny rezultat pracy eksperta. Dla operatu szacunkowego jako dokumentu urzędowego sporządzonego przez kwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego zastrzeżono formalne wymogi do spełnienia – „Operat szacunkowy obok przedmiotu, zakresu, daty i celu wyceny, musi wskazywać podstawę formalną, opis stanu nieruchomości i jej przeznaczenia wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, analizę rynku nieruchomości, opis wybranej metody szacowania, dokonywane obliczenia oraz oczywiście – wynik wyceny, zaokrąglony do pełnej sumy. Wynik należy uzasadnić.” Istota operatu szacunkowego zakłada, że powinien zostać sporządzony w oparciu o aktualne okoliczności na rynku nieruchomości. W rezultacie okres ważności tegoż dokumentu został przewidziany przez ustawodawcę na okres dwunastu miesięcy z zastrzeżeniem możliwości jego aktualizacji w formie klauzuli dołączonej do właściwego dokumentu.
PODSUMOWANIE
Procedura wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne stanowi odstępstwo od generalnej reguły ochrony własności ustanowionej w Konstytucji RP. Wyłączną przesłanką uzasadniającą zastosowanie procedury wywłaszczeniowej nieruchomości względem obywatela jest przesłanka celu publicznego – „Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. (…) Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego.” Instytucja wywłaszczenia nieruchomości jest realizowana na gruncie delikatnej materii styku interesu publicznego z interesem jednostki. Z uwagi na niezaprzeczalną przeciwwagę sił organów administracji publicznej względem obywatela oraz przymusowy charakter aktu wywłaszczeniowego, pozbawieniu czy ograniczeniu prawa własności towarzyszyć powinna nadzwyczajna precyzja i ostrożność w stosowaniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W dzisiejszych czasach realizacja przedsięwzięć infrastrukturalnych jest nieunikniona, a rozbudowa sieci dróg ekspresowych i autostrad to nieodłączony element rozwoju aglomeracji miejskich. W rezultacie trudno wyobrazić sobie dzisiejszy świat przedsięwzięć i inwestycji drogowych bez sprawnie funkcjonującej procedury wywłaszczania nieruchomości. Ze szczególna troską i ostrożnością należy jednak pochylać się nad etapem, w którym jednostka obywatelska zostaje pozbawiona prawa własności w imię realizacji celu publicznego, by otrzymana rekompensata stanowiła słuszne odszkodowanie.
Partner Zarządzający ALICJA SŁAWIŃSKA AS LAW FIRM
Radca Prawny Alicja Sławińska
www.alicjaslawinska.pl
